研究速递| 从《埃斯卡苏协议》到环境行动：与研究学者的对话
随着绿色能源市场的发展，锂作为一种用于可充电电池和其他可持续能源的原材料，需求量也不断增大。尽管锂产品可以帮助各国减少碳足迹，但其提取过程远非环保。因此，各国政府和投资者不可避免地需要在权衡下做出艰难的决定。
在美国拉丁美洲研究协会（LASA, Latin American Studies Association）最新发布的一份政策简报中，Rebecca Ray、Kehan Wang 和 Zara C. Albright共同探讨了拉美地区锂矿开采的历史以及其未来会如何影响长期可持续发展的承诺。而外国投资者在其中的角色使问责和参与等核心问题变得更加复杂。对于智利、阿根廷和玻利维亚这三个“锂三角”国家，作者认为有必要在当地建立严格的机构来制定标准，并与进入该市场的中国投资者明确地沟通自身的预期。
以下是Ray、Wang 和 Albright 对基于他们的研究和政策启示的一系列问题的回答：
问：总体而言，拉丁美洲有着悠久的采矿和被外国影响的历史。在历史上众多可选择的案例中，你们为什么选择了秘鲁？它与今天的“锂三角”国家有哪些关键的相似之处？
Kehan Wang (KW)：我们选择秘鲁是因为中国在拉丁美洲采掘业的参与大部分都在秘鲁。自1992年以来，中国已经对秘鲁的铜业投资了数十亿美元。其中例如 Las Bambas、Toromocho 和 Rio Blanco等大型项目都对环境和社会都有很大影响。中国在其他拉美国家的投资几乎无法与秘鲁相比。此外，秘鲁和中国投资者也在这个过程中共同学习了自然资源治理和冲突管理。我们注意到秘鲁产生了一条学习曲线，随着这些机构的发展，政府部门之间的协调得到加强。尽管仍然存在许多漏洞，但我们能看到政府方面有所改进。
Rebecca Ray (RR): 这是为了从实践中吸取经验。我们看到了投资者和相关机构在制定标准的过程中共同发展。因为秘鲁已经是有500多年采矿历史的国家，它的采矿业历史在西班牙殖民者到达之前就开始了。但是自从阿尔贝托·藤森 [第45任秘鲁总统，任期：1990 年至 2000 年] 推行私有化以来，特别是在2000 年代矿业热潮时期，相关机构不得不发展和壮大起来。秘鲁在该领域进行了一些世界上最具雄心的改革。因此，对于面临着同样热潮的邻国来说，秘鲁是一个很好的例子。
问：在你们研究的国家中，哪些“锂三角”国家在实施《埃斯卡苏协议》方面迈出了第一步？ 到目前为止，是否有一些国家做得更好？其他国家应该如何向他们学习？
RR：《埃斯卡苏协议》是一个具有开创性的区域协议，它主要由三个部分组成。首先是确立公众对其赖以生存的空气、水和土壤质量等环境信息的知情权。第二部分是公众对影响环境的公共决策的参与权。第三个方面是当他们所依赖的环境受到影响时能诉诸法律的途径。在这些情况下，无论私有财产是否受到损害，人们都有能力寻求正义。该协议的生效非常令人兴奋，我也将密切关注该地区的不同国家以怎样的方式来实践它。在“锂三角”国家中，只有玻利维亚和阿根廷批准了《埃斯卡苏协议》，使该协议进一步具有了法律效力。这两个国家，特别是玻利维亚，都有悠久的开采历史，并针对[开采]建立了相应的制度。当地社区会希望确保他们现有的生计不会因污染而受到破坏。
Zara Albright (ZA): 该协议于 2021 年 4 月刚刚生效，也就是说它仅被执行了近四个月。而这段时间由于各国一直处于新冠肺炎疫情的影响下，所以对该协议效力的真正考验之一将是各国如何通过新的开发融资机会（尤其是在锂行业）走出疫情的困境。而在当今这场疫情下，产生了一个真正可以将一些权利制度化的机会，例如在一些新的交易和投资中确保公众获取信息的途径、参与决策和使用法律的制度。
阿根廷的环境与可持续发展部是反映了《埃斯卡苏协议》要求的“锂三角”国家部门之一。他们创建了一个新的门户网站，用于发布与环境问题相关的数据和报告，其中包含了大量关于温室气体、监测国家森林、生物多样性和保护区的定量数据，任何人都可以点击查看。
问：任何建设或采矿项目都需要多方的同意。具体来说，由于中国和许多拉丁美洲国家都参与了锂矿开采，在与当地居民合作时很难分配责任。在你们看来，倡导公民社会参与是谁的责任?
ZA：在某种程度上，这是拉美政府和中国投资者共同的责任，但我认为从根本上来说，责任在于拉美各国政府。政府拥有该地区的管辖权，阿根廷和秘鲁等国家都有国内法律要求事先进行协商。各国应遵守和执行他们通过的法律，并与当地社区进行有意义的磋商。中国作为一个外部投资方，尽管它在该地区的投资已经有一段历史，但也只有20年。外国投资者对该地区不具备深厚的背景知识，他们不知道需要咨询谁，谁又是当地重要的利益相关者。因此，帮助投资者确定受影响的社区并确保有一个具有开放性的规划过程，最终是各国政府的责任。
RR：事实是，当你与国际投资者打交道时，他们不一定了解当地情况。这让我想到了秘鲁特罗莫克（Toromocho）铜矿的例子【2014年由于污染而关闭】。 事发后，投资者意识到这是他们的错。他们清理了污染，并要求当地政府帮助他们了解在开采时如何更好地将当地的降雨和土地条件考虑进去。但当投资者真正了解了当地情况，已经为时已晚，最终付出的代价要比他们一开始就遵从当地条件要大得多。但对于政府机构来说，政府如何接触他们，与他们沟通并执行法律，也有一条学习曲线。
KW：在发展中国家中，拉丁美洲国家已经拥有最严格的保障体系。虽然并非所有美洲国家都是如此，但在拉丁美洲，问责制度[通常]优于世界其他地区。这也带来了一些后果。首先，中国投资者的学习曲线很陡峭，因为他们习惯了中国国内的运营方式，当地的问责制度对他们来说很陌生。而项目实施时决策过程的权力下放[可能是问责制的一个有用工具]。在拉丁美洲，决策是由中央政府、能源和矿业部这类组织做出的；地方决策中，先是公众，然后是负责磋商和透明措施的当地政府。尽管如此，政策创新以及中央政府如何与地方政府和民间社会协调仍有空间。作为一名研究员，我很乐见由此产生的政策和制度的创新。
问：在这篇政策简报中，你们呼吁提高项目规划和实施方式的透明度。 哪些群体将从透明度的提高中受益？透明度的提高又将如何帮助他们的决策？
RR: 透明度意味着有机会在风险对于各参与方造成巨大损失之前，发现并减轻风险。参与方包括当地社区、投资者，以及政府——当地社区的生活和生计都依赖于清洁环境；投资者如等到为时已晚才开始缓解风险将会付出更大的代价；政府能够通过透明度更好地预防和缓解冲突。想想秘鲁特罗莫克（Toromocho ）项目，如果信息以更加透明地方式呈现，那么该项目本可以采取能够适应当地环境风险的建造方式。
ZA：尤其是从长远角度和审查决策的角度看，各方都会从中受益。这些都是复杂的决定，而外国投资者可能无法获得他们需要的所有当地信息。做出决定需要当地知识。因此，要做出明智的决定、了解当地的信息，投资者在项目规划阶段的目标必须公开透明。无论是该地区的原住民还是政府等当地参与者，都拥有可以贡献的知识。与此同时，投资者也带来了技术知识，因此将这些不同的知识来源整合在一起非常重要，这对每一方都有帮助。
阅读报告原文