研究速递| 将“一带一路倡议”和可持续发展目标相结合的研究与建议

作者 Rebecca Ray 

经过八年的发展，中国“一带一路倡议”（BRI）通过促进新投资、连接基础设施网络和促进国际贸易，为世界各国带来了显着的经济收益。在这一增长的同时，中国也在一直在发展对外投资和融资的环境管理框架。 

为支持持续的改革，中国环境与发展国际合作委员会（CCICED 简称国合会）将国内外不同领域的专家组队，为中国提供研究和政策方面的建议。2021年，Kevin P. Gallagher和Rebecca Ray与中国生态环境部（MEE）的同事一起参加了“绿色一带一路倡议”和“2030年可持续发展议程”国合会特别工作组。前些年的“绿色一带一路倡议”报告提出了相关框架和政策，今年的特别政策报告则侧重于将这些政策和实践相结合，使它们的初衷能够反映在这些项目的成果中。 报告探讨了中国海外经济活动的环境治理方式、以及 “绿色一带一路倡议”的国际经验教训和对中国的政策建议。 

中国海外经济活动的环境治理 

自“一带一路倡议”启动以来，中国在海外经济活动的环境治理方面取得了重大进展。这份特别政策报告整理了30多份为中国对外投融资提供指导和监管的文件。中国商务部与生态环境部近期联合发布了《对外投资合作绿色发展工作指引》，这是来自中国官方最高级别的指引文件，其中明确鼓励中国企业在东道国环保标准过低的情况下，应按照国际组织或多边机构通行标准或中国标准开展投资合作活动。这超越了早期较为笼统的指导和声明，也标志着中国在海外经济活动环境治理上的进步，是中国向前迈出的重要一步。 

随着中国发展成为世界上最大的双边融资来源国和世界最大的外国直接投资来源国之一，中国海外经济活动的环境治理涉及包括政府监管机构、项目赞助商和金融机构等许多主体。下图一描述了这一碎片化但充分的将环境风险管理纳入“一带一路倡议”的方法。 

图表一： “一带一路倡议”下的环境治理体系 

由于中国对其海外经济活动环境治理的稳健性和复杂性不断增加，现在对于中国来说，是一个从其他国际参与者那里吸取经验教训，并将这些概念贯彻到海外项目的规划和实施、理顺项目全生命周期的流程的重要时机。 

“绿色” 海外开发性融资的国际经验 

为了使中国能够借鉴到其他国际开发性金融机构（DFI）的经验， “绿色一带一路倡议” 研究小组选择了来自世界各地的各种全球性、区域性和双边开发性融资机构案例，如下表格一 所示，并特别考虑了亚洲基础设施开发银行、拉丁美洲开发银行（CAF）和南部非洲开发银行（DBSA）等南南合作机构。此外，由于中国对全球私人和公共项目发起人都有支持，该团队选择了向主权和非主权借款人都提供贷款的开发性金融机构。 

表格一：环境治理实践的案例对比 

该小组研究了这些开发性金融机构将其政策融入项目整个生命周期的三个阶段的实践，分别是：项目的上游规划； 项目提案的评估；和已有项目的执行。 

在项目的上游开发阶段，开发性金融机构与东道国的合作主要集中在三大领域。首先，长期战略合作可以帮助确定和制定广泛的战略，以开发支持当地可持续发展目标的项目“管道”。在这些战略的指导下，开发性金融机构与东道国政府密切合作，制定项目提案。这一步对于在技术上有很多规划要求的新部门尤其重要，例如可再生能源的开发。最后，在需要时，开发性金融机构可以（以赠款或优惠融资的方式）为这些技术的规划过程提供资金支持。 

表格二：开发性金融机构在上游阶段环境治理的实践 

一个项目一旦被提出，开发性金融机构应使用一些标准化、快速的评估工具来衡量其风险水平。首先，研究中的大多数开发性金融机构会使用一个较为宽泛的风险评分机制来确定项目是否可能需要更严格的审查。开发性金融机构通常还会使用“排除清单”直接取消特定类型高风险项目的资格。例如，亚洲开发银行（ADB）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）和日本国际协力银行（JBIC）都公开表示未来不会支持煤炭项目。开发性金融机构可以通过纳入这些规则避免在大概率无法通过详细审查的项目上花费时间和机构的资源。最后，在确定每个项目适用的具体标准时，大多数开发性金融机构制定了规定何时应采用东道国的标准，何时应采用本国标准或国际标准的指导方针。 

表格三：开发性金融机构在评估阶段环境治理的流程 

一个项目一旦通过并开始实施，开发性金融机构主要使用两种方法确保项目符合预期。首先，项目运营的透明有利于确保利益相关方在对项目的期望方面达成共识。其次，大多数开发性金融机构还会对项目运营和最终项目完成度进行持续的监督，来确保持续的绩效。最后，一旦出现问题，独立的问责机制有利于在问题出现的初期及时进行解决。 

表格四：开发性金融机构在项目执行阶段环境治理的实践 

总体而言，虽然表格二到四体现了开发性金融机构之间的一些差异，但在一些通用实践的重要性上，也反映了压倒性的共识。要达到全球普遍认同的环境治理水平，开发性金融机构的环境治理体系应包括以下几个简单的流程：  

• 首先，在项目上游准备阶段，开发性金融机构应与东道国合作开发可持续项目的 “管道”。 
• 在项目评估过程中，开发性金融机构应使用风险分类系统和“排除清单”来加快对各种提案的评估。 
• 一个项目一旦开始，开发性金融机构应依靠透明度、监督和问责机制，确保项目达到其承诺的预期绩效。 

政策建议 

如上图表一所示，中国海外经济活动的环境绩效监督涉及许多主体。这份特别政策报告的最后一章概述了对政策制定者、金融机构和项目发起人的几个主要建议。 

政策制定者可以通过增加对可持续对外投资的财政和政策支持，对整个“一带一路倡议”社区的表现带来巨大的影响。首先，仅仅是提供更多的资金和指导就可以催生重要的成果。此外，要提高其他参与主体吸收上述经验教训的能力，政策制定者可以为可持续投资和融资部门制定一套分类标准。 

金融机构也可以在其中发挥关键的作用：往往只有有了它们的批准，项目的实施才能成为可能。报告总结的经验教训凸显了目前尚未被中国开发性金融机构广泛采用的两个步骤的重要性：促进分级分类和管理，以及制定“环保排除清单”来排除不予以支持的行业（如燃煤电厂）。采取这两个步骤有助于金融机构简化项目运营中的环境考量。 

最后，项目发起人和第三方顾问对项目的准备和执行负有最终的责任。他们的积极监督对于确保“一带一路倡议”能够建设一系列兑现其承诺的可持续发展项目至关重要。 

为了协助各相关主体对这些建议的采纳和落实，中国生态环境部（MEE）开发了若干重要的评估工具。针对政策制定者和金融机构，MEE 开发了一个包含六个步骤的“全过程评估框架”，建立了一个覆盖项目开发、评估和监督的全过程的流程框架。针对项目发起人，MEE 开发了一个用于快速评估项目概念的潜在环境影响的工具包。通过采用这些建议和工具，中国的政策制定者、开发性金融机构和投资者，将有机会加强海外项目的环境治理、拓展 “绿色一带一路”倡议的愿景。 

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