研究速递｜中国煤炭业的“政治经济学”

中国依赖煤炭经济，在2005年超越美国成为世界上二氧化碳排放量最高的国家。中国煤炭行业规模巨大，分布较广，影响国家能源政策的制定，同时各种因素也影响着煤炭行业。随着中国不断努力地向低碳转型和能源转型方向发展，了解影响中国煤炭行业持续发展的政治经济因素至关重要。

中国全年能源消费总量和温室气体排放量超过世界上所有其他国家。由于中国国内煤炭资源丰富且成本低廉，中国经济的碳强度(即单位GDP释放的二氧化碳排放量)也相对较高。鉴于中国国内巨大的煤炭储量，中国煤炭消耗量超过全球总消耗量的一半，而其产量也占全球总产量近二分之一，中国成为迄今为止全球最大的煤炭消费国和生产国。

中国依赖煤炭经济，在2005年超越美国成为世界上二氧化碳排放量最高的国家。中国煤炭行业规模巨大，分布较广，影响国家能源政策的制定，同时各种因素也影响着煤炭行业。随着中国不断努力地向低碳转型和能源转型方向发展，了解影响中国煤炭行业持续发展的政治经济因素至关重要。

Cecilia Springer，Dinah Shi和Aaditee Kudrimoti在共同为The Political Economy of Coal: Obstacles to Clean Energy Transitions 一书撰写的一章中探讨了三个关键性研究问题:  第一，中国能源政策领域制定的目标是什么? 第二，哪些要素能体现这些目标？第三，中国社会经济、政治和制度环境将如何塑造这些目标?在整理相关文献后，研究团队找到了7名相关学科领域内的专家，并在2020年1月至11月期间对他们进行了采访。

主要发现：

• 煤炭作为中国的主要能源和电力供应来源，推动了中国经济的增长。2011年，中国以7.2万亿美元的GDP总量成为世界第二大经济体。然而，随着中国经济增长放缓，煤炭装机容量增长率(7.8%)和电力需求增长率(0.5%)之间的差距越来越大，这一问题又称产能过剩。
  • 造成产能过剩的不是出于能源安全方面的担忧，而是相关政策的转变。2014年，中国燃煤发电项目批准权下放至地方层面，从而缩短了审批时间。
• 特别是，煤炭生产和燃煤发电(被称为煤电之争)之间的长期紧张关系仍然存在。由于居民用电价格较低，发电企业欲寻求更低成本的燃料投入，而煤炭生产商则希望自己的产品得到更高的出售价格。这种紧张关系导致煤炭行业的纵向一体化程度提高，但根本经济矛盾没有得到解决。
• 近年来，中国政府出台了一系列政策，以规范经济对环境的影响。国务院发布的《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，明确了到2020年每年煤炭消耗量上限为41亿吨的目标。许多专家认为这不是特别严格的上限, 因为从2013年开始中国每年煤炭消耗量进入稳定期，总量约3.7 -38亿吨。
  • 相较而言，区域煤炭消费总量上限则更为严格。2016年，中国政府发布新的指导意见，要求13个煤炭产能过剩的省份和地区停止审批新的煤炭项目。
• 中国自“十一五”计划(2006-2010年)开始，就对能源效率和排放强度提出了约束性指标。中国还在其他高级别政策会议上作出了自愿的能源和排放承诺，在联合国气候变化大会中，这些目标被正式写入了国家自主贡献计划(INDCs)。
• 公众对环境污染的关注不断提高，政府需要完善相关问题以维护社会稳定。比如中国政府大力治理了燃煤造成的空气污染等问题，尤其是在富裕、人口稠密的城市，如北京。
  • 北京已经完全淘汰了燃煤电厂。北京市政府从2013年开始不断推动煤炭消耗向天然气转型，从2017年开始推动农村使用天然气供暖，显著减少了当地的空气污染。

本研究为中国煤炭行业政治经济学研究补充了一个思路，即中国煤炭行业的各种政策目标的制定及成果是由地方和中央相互协作，共同定义的。经济发展的总目标导致了大量的煤炭产能过剩，省级政府保留了批准和发展燃煤发电的权力，而中央则越来越重视环境保护和全球气候合作。

总的来说，学者们推测，尽管中国做出了“碳达峰碳中和”的承诺，但中国煤炭行业的转型将会是缓慢的。随着中国越来越多地将自己定位为气候变化的领导者，国际声音在很大程度上被忽视了。由新冠疫情对中国经济造成的影响来看，中国决策者还是更加偏好通过快速基础设施建设来实现经济发展目标这一传统模式。仅在2020年上半年，中国政府就批准了一批燃煤电厂的建设，发电量约为4000万千瓦。

中国政府越来越重视环境保护、气候政策和清洁能源等问题。因此，对中国煤炭的政治经济学的关注，即探讨各类政策的目标和背景因素等将如何赋能中国政府实现其目标，是十分重要的。

View all posts