线上研讨会总结｜产业政策的作用：以中国的产业政策实践为例
作者 Yangsiyu Lu
自二战以来，产业政策一直是许多东亚国家在国家层面干预经济发展的重要手段。然而，基于政府很难“挑选赢家”这一基本论点，产业政策在决策者和学者间成为一个非常有争议性的问题。尽管产业政策存在争议，但无论在实践上还是在研究上，它始终是发展经济学的一个重要课题。
在2022年春季全球中国研究研讨会第一次会议上，国际金融论坛（IIF）副理事长兼秘书长、新开发银行 (NDB) 前副行长兼首席运营官祝宪从他在新开发银行的工作经验出发分享了他对中国产业政策实践的一些观察。会上祝宪特别强调了近十年来中国在地方层面的一些具体实践，他认为地方政府在中国产业政策的实施方面扮演了关键角色。
首先，祝宪回顾了中国产业政策的演变。自上世纪70年代末80年代初中国开始实行改革开放政策以来，中国变得更加以市场为导向，对全球经济秉持更加开放的态度。然而，即使在中国市场化改革的高峰期，决策者也没有放弃产业政策。祝宪强调，关键是要了解如何使产业政策更加高效，以及使用什么样的政策手段，而不是争论作为中央经济计划的一部分的产业政策是否能够发挥作用。
在产业政策的背景下，近年来，中国决策者和政府机构将重点放在了市场竞争和技术升级方面。苏联等封闭经济体的教训表明，在缺乏竞争的情况下，企业缺乏创新的动力，这会逐渐导致其生产的产品质量下降，并且在全球市场上也不再具有竞争力。当今的中国政策制定者在实施产业政策时，专注于促进市场竞争和提高效益，如技术升级等。
中国产业政策的制定还受到其他东亚经济体的影响。中国因其地理位置，在经济和文化上受到邻国日本、韩国和新加坡的影响。例如，在上世纪七八十年代，中国市场化改革中采用的一些产业政策措施就是受到了日本的启发。另一个比较突出的例子是信息技术产业：一些东亚经济体从劳动密集型产业向电子工业转型的经验表明，产业政策对于私营部门和工商界在地方层面发展新产业具有引导作用。
值得注意的是，中国国家发展和改革委员会(NDRC)对于产业结构的调整展现了中国中央层面产业政策措施的演变。中国国家发改委每年会发布一次产业分类，将全国产业划分为三类: 1)鼓励类，即政府鼓励发展的产业; 2)限制类，即政府不再鼓励发展这些产业，其原因可能是由于产能过剩或竞争力有限; 3）淘汰类，即政府不允许这些产业进一步发展。这一分类被中国国内外投资者视为投资的指导方针。例如，当投资鼓励行业时，投资者可以从一系列政策优惠中获益;而投资限制行业时，政府给予的支持则会十分有限。
祝宪认为，地方政府在产业政策的实施方面发挥着重要作用。不熟悉中国的经济政策制定的人可能认为中国的产业政策由中央政府制定。恰恰相反，祝宪表明，虽然中央政府会与地方政府协调合作，确立目标和政策措施，但地方政府才是负责落实具体政策的主力。地方领导人可以利用各类政策措施来吸引投资，并可以根据当地的相对优势选择性地推进具体政策。这些政策的实施不仅可以增加地方就业和税收，加快农村经济向工业经济和后工业经济的转变，还激励着地方政府将经济活动纳入他们的治理范围。除了提供补贴等传统政策外，中国地方政府还采用了各种更复杂的激励措施来吸引商业投资，比如土地使用的相关政策和减税降费政策。
祝宪还分享了他在新开发银行工作的经验并讨论了几个中国地方政府实施产业政策的实际案例。其中一个案例是，一家国际领先的海上风电制造企业被各类政策吸引到中国福建省，并在当地创建了一个合资企业以及一个组装工厂。几年后，当祝宪再次访问这个工业基地时，发现其已经发展成为一个海上风电制造工业园，主要的海上风电制造商都在那里开设了分支机构。另一个案例是，为增加广东省海上风电装机容量，当地政府出台了土地和税收优惠政策来吸引外资。在巨大市场潜力的吸引下，外国制造商纷纷将业务转移到中国。祝宪还谈到了特斯拉在上海建厂的案例，以及重庆如何从零开始到现在成为苹果公司组装和制造的中心。虽然这些案例都展现了中国产业政策实施的成功，但同时祝宪也指出了仍需完善的方面，例如，由于投资者的预期并不总是能够得到实现，导致了很多工业园区被闲置。讨论这些案例并非是为了得出产业政策是好是坏的结论，而是证明产业政策的价值取决于具体政策能否得到妥当的实施和执行，以达到弥补市场缺陷的目的。
研讨会旨在加深对中国产业政策背后的基本逻辑和动机的理解。祝宪希望通过经验分享及客观讨论，引发对产业政策的进一步思考、辩论和反思，而非对其进行全面评价。祝宪提出，产业政策应具体问题具体分析，但中国在产业政策实践中的具体经验有望能够为其他新兴经济体和工业化国家提供借鉴。
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