研究速递｜新共同框架，保障可持续发展
联合国政府间气候变化专门委员会宣布，当前世界正处于关键时期，“现在就要采取行动，否则时不再来”。在本十年内，为将全球气温升幅限制在1.5摄氏度以内，各国必须投入必要的资金。如果必要资金未能到位，世界将遭受严重后果，包括人员伤亡、生态和经济损失。
然而，越来越多的新兴市场和发展中经济体（EMDEs）缺乏充裕的财政空间为其公民提供基本服务，更不要说调动必要资源以实现气候和发展共同目标。从宏观经济形势来看，新冠疫情延宕反复，俄乌战争尚未终结，气候灾害持续冲击，发达经济体快速大幅加息，种种迹象导致汇率贬值，不良债权负担愈加沉重。2022年，多个国家出现主权债务违约，而随着增长趋势放缓、信贷环境恶化，即将有更多国家面临违约。然而，二十国集团的债务处理共同框架一直无法让所有债权人参与进来，也无法将债务减免与气候和发展联系起来。
新兴市场和发展中经济体（EMDEs）在推进必要的投资以实现可持续低碳经济转型的同时如何获得金融和财政稳定呢？气候脆弱性会如何影响一个国家的债务可持续性？对于陷入债务困境的新兴市场和发展中经济体，为实现债务可持续性，各债权人类别需要进行何种程度的重组？同时，如何改革G20共同框架，以便为绿色和包容性复苏提供债务减免？
促进绿色普惠性复苏的债务减免（DRGR）项目的一份新报告显示，新兴市场和发展中经济体的外部公共及公共担保的外债自2008年全球金融危机以来增加了一倍以上，由2008年的1.3万亿美元跃升至2021年的3.6万亿美元。
气候融资需求使得这一问题愈加严峻。以非洲为例，有四个国家目前财政空间为负或需要立即融资，超过国内生产总值的百分之五十。一旦将气候融资需求并入，财政空间为负的国家将增加一倍以上，达到九个。
图1：2008年至2021年发展中国家的债务结构，按债权人划分，以十亿为单位
波士顿大学全球发展政策研究中心、海因里希·伯尔基金会和伦敦大学亚非学院可持续金融中心联合发布的“促进绿色普惠性复苏的债务减免”报告认为现在正是进行全面债务改革的时候。
在该报告中，全球发展政策研究中心的研究人员识别出61个国家正处于或即将陷入债务困境，亟需债务减免。这些重债国家，或称“新共同框架国家”（如报告所称），不仅最易受气候变化影响，还可能会有相比其出口收入较高的偿债付款。这些国家目前将其外汇资源绝大部分用于偿还债务，其对外韧性因此下降，经济也极易受到宏观经济变量波动的影响。
对此，报告提议以二十世纪九十年代的布雷迪计划和重债穷国倡议(HIPC)的现代版作为解决方案。报告阐述了一套积极和消极措施并举的激励方案（“胡萝卜和大棒”），以确保尽可能多的债权人参与债务重组和减免进程。为打消债务国政府对于债务减免谈判相关成本和收益的疑虑，报告还提供了清晰、可预测的债务重组动态路线图。该计划确保各国获得必要的债务减值，从而实施其国家可持续发展计划。
“促进绿色普惠性复苏的债务减免”报告为推动新共同框架国家实现债务重组提出三大支柱计划，如图2所示。
图2：促进绿色普惠性复苏的债务减免的三大支柱
前两个部分聚焦于公共和私人债权人的债务重组。在第一支柱中，双边债权人和多边机构债权人遵照历史和重债穷国的债务减值方案提供债务减免（分别为39%和64%）。为保障多边机构债权人的优先地位，其损失应通过以下方式弥补：双边债权人分担、出售黄金或设立/重新分配国际货币基金组织的特别提款权。
在第二支柱中，减值后的剩余债务被交换为新发行的“绿色普惠性复苏”或可持续相关债券。根据每个国家在绿色普惠性复苏战略、气候繁荣计划或其它类似计划中设立的关键绩效指标进行支付。这些债券将由世界银行管理的全新担保机构提供担保，因此具有更佳的融资条款和更高的信用度。
第三支柱包含的信贷增强选项能够为因财政空间不足从而无法从多重危机中恢复并利用所需投资实现气候和发展共同目标的非重债国家降低资本成本。这些选项包括无偿援助、特别提款权和低于市场价格的融资。
该报告按债权人类别计算了各个减值规模。按照历史和重债穷国方案，巴黎俱乐部双边债权人、其它双边和多边机构债权人的预计减值规模介于1437亿美元和2358亿美元之间。私人债券持有人和商业债权人将提供1733亿美元到2844亿美元之间的债务减值。中国实体和私人部门发行的可持续相关新债券分别将达到1600亿美元和2711亿美元。最后，支持新债券的担保机构规模将在371亿美元到619亿美元之间，视其前景而定。
鉴于事态的紧迫性，本文作者提供了一个具有说明性例子。报告作者建议未来五年内对61个重债国家中的55个国家进行暂缓支付部分300亿债务（基于本报告所得数据）。暂缓债务偿付或许能推动债权人参与债务重组、加快债务重组谈话并减少短期内债务偿付压力。
目前的国际金融架构未能为发展中国家提供一条可持续、普惠性的道路，必须实施一系列更广泛的改革措施。作为改革框架的重要组成部分，“促进绿色普惠性复苏的债务减免”报告提出了一个透明、有序、全面的债务减免计划，有助于恢复债务可持续性，更有利于调动必要资源以实现气候和发展共同目标。
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