本周图表｜从特朗普时代对中国进口太阳能产品的贸易关税政策看拜登的新关税政策
作者：Ishana Ratan
2024年5月14日，美国贸易代表办公室宣布了新一轮对中国进口产品的关税政策。值得注意的是，新一轮关税的加征对象除了钢铁和医疗设备等诸多工业产品外，还包括电动汽车（EV）和电池。从2024年8月1日起，为了“保护美国制造商免受中国不公平贸易行为的影响”，针对电动汽车的关税将从25%上调至100%，针对锂离子电池和组件的关税将从7.5%上调至25%。
此前不久，美国发布《通胀削减法案》，为电动汽车制造商和其他清洁技术生产商（包括美国公司和战略贸易伙伴国公司）提供税收抵免。在此激励措施之下，美国电动汽车制造商力图增加其电动汽车销量。随后，为进一步支持其产业政策，拜登政府决定对中国电动汽车采取贸易限制措施。
目前，由于美国并未从中国大规模进口电动汽车，专家们认为加征关税在很大程度上是一种预防性措施。中国扩大生产规模并向美国出口低成本产品的战略，可能会扰乱拜登的经济计划，因此有必要赶在中国电动汽车大规模生产之前对其加征关税。
新一轮关税将对美国产生怎样的影响，又是否会影响世界上其他正寻求开始实施低碳能源转型的国家？通过分析特朗普时代对中国太阳能电池板加征关税的结果，可以预测拜登针对电动汽车的新措施可能造成的影响。
我在2023年工作论文中指出，对中国太阳能制造业加征关税，导致相关产能从中国本土转移到东南亚国家。虽然美国减少了从中国大陆进口的太阳能产品，但东南亚的新工厂成为了中国企业青睐的出口平台。有鉴于此，新一轮的电动汽车关税有可能仅使得中国分散电动汽车生产地，而不会真正减少美国对中国进口产品的依赖。此外，中国在关税的压力下，仍成功地扩大了对世界其他地区的太阳能产品出口，这既使中国太阳能产品制造商成功渡过难关，也为许多国家，尤其是全球南方国家，提供了质优价廉的绿色技术。
从本周图表（工作论文中的图4A和图4B）可以看出，由于美国和欧盟对中国太阳能产品的关税，减少了从中国进口太阳能产品的份额（左图），但增加了从东南亚进口的份额（右图）。同时，未对中国商品征收关税的其他国家，则在进口中国太阳能产品方面实现了快速增长（左图）。
我在工作论文中简述了美国和欧盟对中国太阳能电池板征收关税如何促使中国制造商将生产基地分散设立在马来西亚、泰国、柬埔寨和越南。此外，我还研究了这些工厂的落地是否影响了当地的太阳能应用，低成本的太阳能电池板可能促使了当地公司安装更多的太阳能。
通过采访马来西亚企业和政策专家，我发现中国在马来西亚的太阳能制造基地主要是一个出口平台，从马来西亚出口太阳能电池板，将其运往对中国进口有贸易限制的国家。与此同时，马来西亚本土企业也受益于中国的低成本太阳能电池板——除了本土的太阳能电池板生产企业。
东南亚的太阳能公司则从中国大陆工厂进口太阳能电池板。虽然美国由于关税原因减少了从中国制造商进口太阳能电池板，但中国大陆的工厂仍继续为马来西亚等新兴市场生产产品。特别随着中低收入国家开展能源转型，中国的太阳能电池板为其获得可负担的清洁技术提供了必要途径。
在美国对中国电动汽车和电池征收高额关税，以避免与中国的清洁技术竞争日益激烈之际，我们可以从太阳能产业的经验中汲取三个重要教训。首先，中国企业可以通过分散产能来规避关税。虽然电动汽车相较于太阳能电池板更加复杂，转移生产的难度较大，但中国企业完全有能力借鉴太阳能行业的经验，实施类似的战略。因此，美国关税给美国电动汽车制造商带来的好处可能微乎其微，但短期内却会增加美国消费者使用电动汽车的成本。
其次，新一轮关税很可能对寻求脱碳的中低收入国家产生积极的外部效应。中国企业在进军美国市场受阻的情况下，可能会采取类似的战略，扩大对全球南方新兴需求中心的出口。如果中国扩大电动汽车产能并加快出口，而缺少美国消费者，电动汽车的价格将会下降，而其他国家将从中获益。简而言之，拜登对电动汽车的关税政策远不能确保美国生产商免受中国的竞争压力。尽管对美国而言，这一保护主义政策可能是无效战略，但关税却能为全球南方国家建立可再生能源供应链创造机遇。
最后，虽然美国关税可以为全球南方国家带来积极的外部效应，比如低成本的绿色技术，但这并不是实现该目标的有效途径。实现这一目标更直接的策略，是依据Alice Amsden提出的互惠控制机制的基本概念，补贴生产活动，并奖励具有竞争力、能够将成本降低的公司。最新研究表明，这一方式有助于管理向电动汽车过渡的过程。
随着绿色产业政策的普及，各国政府不妨考虑采取补贴生产的政策，同时奖励有竞争力、能够为国内外消费者降低关键产品成本的公司。
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