研究速递 | 债务互换：中国可以怎样为金融和环境稳定创造机会

作者：Blake Alexander Simmons、Rebecca Ray 

当发展中国家走出COVID-19危机，它们将需要迅速转向，重启经济。在当前经济严重衰退的情况下，世界也面对着在下一个商业周期转向更环保、更具包容性的经济增长方式的机会。 

而阻碍这一进程的是另一场危机：主权债务。在面临严重债务危机的同时，各国政府无法按照《巴黎协定》履行其自主贡献所体现的气候友好型增长承诺，也无法履行到2030年扭转全球生物多样性流失的承诺。 

在对各国应对这两种危机的支持方面，中国正处于独特的地位。作为世界上最大的双边债权国，中国可在为债务压力最大的国家减免债务时考虑多种可持续方案，包括债务自然互换、债务气候互换以及与可持续发展挂钩的债券发行等。 

全球发展政策研究中心（GDP中心）发表在Science杂志上的一项新研究讨论了中国在帮助面临来自中国的债务敞口高的低收入和中等收入国家时采取这些方案的机会。在今年生物多样性大会（缔约方大会第15次缔约方大会）召开之际，这项研究还突出了哪些地方的环境投资回报前景较高、可供中国考虑。  

GDP中心还创建了一个互动平台，允许用户探索潜在的“债务–气候”和“债务–自然”互换条件。 

主要发现：债务互换潜力的全球形势 

文章的全球展望列出了对中国的债务敞口较大，但在遏制重大气候和生物多样性威胁方面，以债务换自然和债务换气候可使双方受益的国家。这些国家包括安哥拉、柬埔寨、老挝、缅甸、乌干达和所罗门群岛。  

图1：对中国的债务敞口最高的国家的债务互换潜力的全球形势 

来源：经BA Simmons等许可转载，Science371: 466-468（2021） 

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研究背景：债务互换带来了什么 

以可持续发展为基础的债务减免可以有多种形式，包括债务自然互换、债务气候互换以及与可持续发展相关的债券。 

传统的“债务互换”是一种基于激励的解决方案，目标是在高负债的国家实现自然保护目标，机构和/或政府债权人与政府债务人谈判，取消或减少债务，以换取保护濒危物种、减少森林砍伐、或实现其他环境目标的有约束力的承诺，通常通过建立保护区来实现。历史上看，这类互换通常由大型组织牵头，比如自然保护协会（Nature Conservancy）或世界野生动物基金会（World Wildlife Fund），它们针对的是规模相对较小的债务，以加强对国家级重点自然保护地区的保护。 

为了在更长的时间内增加投资、让更多不同利益相关者的参与，并加大执行力度，债务互换的设计演变至今，也包括了以促进债务国的国家气候变化减缓和适应为目标的债务减免激励措施，即“债务气候互换”。 

为什么中国应将债务互换纳入政策工具箱 

中国将于今年5月主办联合国生物多样性公约第15次缔约方会议（CBD COP-15），全世界的目光都将聚焦于中国。有关环境保护目标的世界会议的中心位置将使中国有机会展示其在支持全球自然保护方面取得的进展，并将可持续性纳入未来的债务减免谈判。 

中国与20国集团的其他成员国共同参与了去年创建的暂停偿债倡议（DSSI），但该倡议目前将于2021年6月到期。DSSI允许73个低收入借款国在COVID-19危机期间减少双边债务偿还。随后，20国集团的共同框架将允许符合DSSI条件的国家申请永久性债务减免。 

然而，一些前财政部长和央行行长表示支持另一项倡议，即“面向绿色包容性复苏的债务减免”，该倡议将财政减免与对借款人的社会和环境政策目标的支持联系起来。“债务自然互换”和“债务气候互换”便符合这一框架。 

在COVID-19危机之前，中国就表示愿意在为应对气候变化提供资金的多边努力中发挥领导作用。2019年底，中国国家主席习近平与法国总统马克龙共同发布了《中法生物多样性保护和气候变化北京倡议》。中国和法国都承诺“在国家和国际层面，从所有公共和私人来源调动额外资源，用于适应和减缓气候变化，使资金流动符合实现温室气体低排放和气候韧性发展的路径，并用于生物多样性的养护和可持续利用、海洋养护、土地退化等”。 

研究方法 

虽然中国的“债务自然互换”或“债务气候互换”项目可以使大多数国家从中受益，但为了确保中国投资潜在利益的最大化，需要制定优先策略，其关键在于需求的考量以及成功的可能性。我们的分析基于以下三个关键特征中选取了国家债务互换潜力的评估要素： 

 哪些国家需要中国减免债务？ 

分析共纳入了102个低收入和中等收入国家，对中国的债务减免潜在需求最大的有41个国家。 

图2：中国债务敞口的全球分布 

来源：经BA Simmons等许可转载，Science 371:466-468（2021年）。 

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哪些国家有环境威胁? 

为了评估各国“债务自然互换”和“债务气候互换”的不同效益，我们基于各国与所有102个低收入和中等收入国家的全球中位数的相对程度，根据气候和生物多样性威胁分别对各国进行了打分。 

在气候威胁方面，我们考虑了国家层面对气候变化的贡献（年碳排放）和对气候变化影响的总体脆弱性（气候脆弱性指数）。年排放量大于6.08 Mt CO2 /年、气候脆弱性指数大于0.478的国家气候威胁得分最高；超过其中一个阈值的国家获得中等威胁得分，低于两个阈值的国家将获得较低的威胁得分。 

对于生物多样性威胁，我们考虑了每个国家的树木覆盖年损失率（占2010年已知森林面积的百分比）和受威胁物种（哺乳动物、两栖动物、爬行动物和鸟类）的密度。年树木覆盖损失大于0.357 % /年、受威胁物种密度大于0.00026 spp / km²的国家生物多样性威胁得分最高。 

哪些国家的实施机会最大？ 

气候和生物多样性威胁的存在并不一定意味着债务互换就会成功实现——政府对减缓气候变化的承诺不足或含糊不清，或者仅仅是缺乏可以保护的有生态价值的土地（以及其他可能阻碍成功的障碍）等，都不利于互换项目的实现。 

图3：中国债务敞口高的国家的环境威胁 

来源:经BA Simmons等人许可转载，Science 371:466-468（2021年）。 

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债务换气候和债务换自然的总体潜力根据中国债务敞口较高的国家在环境威胁和债务互换机会方面的得分之和计算。

作者简介

Blake Alexander Simmons 博士是全球发展政策研究中心的博士后研究员，持有昆士兰大学环境保护科学博士学位和安特卫普大学生物学硕士学位。

Rebecca Ray 博士是波士顿大学全球发展政策研究中心的高级研究员。她是《拉丁美洲语境下的中国与可持续发展：社会与环境层面》《安第斯-亚马逊地区的开发银行与可持续性》的主编。

Kevin P. Gallagher 是波士顿大学帕迪全球研究学院、全球发展政策研究中心的的教授，同时也是联合国发展政策委员会成员，并在20国集团担任智库峰会（T20）国际金融架构工作组的联合主席。

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